苏民福〔2018〕22号

各设区市民政局、公安局、司法局、财政局、人力资源社会保障局、文化局、卫生计生委、扶贫办、老龄办：

农村留守老年人关爱服务是农村养老服务体系的重要组成部分。关爱服务体系的完善关乎广大农村留守老年人的晚年幸福生活，关系到脱贫攻坚的目标实现，关系到社会和谐稳定和全面建成小康社会大局。党的十九大报告明确要求加快建立健全农村留守老人关爱服务体系。为贯彻落实党中央、国务院决策部署，落实民政部等9部委下发的《关于加强农村留守老年人关爱服务工作的意见》（民发〔2017〕193号），进一步加强我省农村留守老年人关爱服务工作，现提出如下实施意见：

一、指导思想

以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，认真贯彻落实习近平总书记关于加强老龄工作的系列重 要指示，按照省委省政府关于养老服务体系建设的决策部署，以促进农村留守老年人安享晚年生活为出发点 和落脚点，立足我省实际，着力完善关爱服务网络，提升关爱服务能力，健全关爱服务体制机制，不断提高 农村留守老年人的获得感、幸福感、安全感。

二、基本原则

（一）坚持系统思维、统筹推进。针对农村留守老年人问题所反映出的城乡发展不均衡、公共服务不健全、社会保障不完善等突出问题和短板，紧密结合乡村振兴战略实施，将农村留守老年人关爱服务体系纳入养老服务体系统筹设计、协同推进，与城乡一体化、基本公共服务均等化和乡村振兴战略相适应，与信息化、智能化等现代技术推广运用相同步，做好政策制度衔接，从城市和农村两端发力逐步解决农村老年人留守问题。

（二）坚持法治思维、维护权益。落实以人民为中心的发展思想，把维护和保障农村留守老年人的权益作为关爱服务工作的重要内容，加强法治宣传教育，尊重老年人意愿，强化家庭和子女在赡养、扶养留守老年人中的主体责任和法定义务，落实县乡两级政府和村（居）民委员会在维护留守老年人权益中的基本职责。

（三）坚持底线思维、突出重点。以防范留守生活安全风险为重点，以经济困难家庭的高龄、失能留守老年人和失独独居老年人为重点对象，督促各方履行关爱职责，突出生活照料、精神慰藉、安全监护、权益保障等基本服务，防止冲击社会道德底线的问题发生。

（四）坚持创新思维、体现特色。根据当地经济社会发展水平、人文风俗文化习惯和人口老龄化形势趋势，既要注意因地制宜，不搞“一刀切”；又要注重深入研究、传承创新，积极探索有效管用的农村留守老年人关爱服务政策措施与实践模式，充分体现传统特色、时代特征和地域特点。

三、目标任务

力争到2020年，家庭尽责、基层主导、社会协同、全民行动、政府支持保障的农村留守老年人关爱服务工作机制和基本制度全面建立，关爱服务体系基本形成，关爱服务普遍开展，农村贫困留守老年人基本生活得到切实保障，养老、孝老、敬老的社会氛围更加浓厚。

四、重点工作任务

（一）建立信息台账与定期探访制度。一是建立信息共享和动态管理的农村留守老年人信息台账。县级层面要组织对辖区内因子女或其他赡养义务人离开县域范围半年以上、留守农村生活的60周岁以上老年人进行全面摸查，准确掌握老年人数量、家庭结构、经济来源、健康状况、照料情况、存在困难问题等动态信息，建立档案，一人一册；重点排查经济困难家庭的高龄、失能和失独独居留守老年人，确保精准定位到村、精准识别到户、精准建档到人。今年11月20日前将农村留守老年人的信息统一录入到本地区养老服务信息平台，实行分类动态管理，实现资源信息共享。二是以县为单位，由乡镇人民政府统筹指导，由村(居)民委员会协助实施，建立农村留守老年人定期探访制度，及时了解或评估农村留守老年人生活情况、家庭赡养责任落实情况，将相关信息及时更新到留守老年人信息台账，并为留守老年人提供相应援助服务。到2018年底，各设区市40%以上的县（市、区）建立并实施农村留守老年人定期探访制度。到2019年，各设区市农村留守老年人定期探访制度实现全覆盖。

（二）强化家庭主体责任。家庭是农村留守老年人赡养和关爱服务的责任主体。老年人的子女及其他依法负有赡养（扶养）义务的人，应当依法履行对老年人经济供养、生活照料、健康关心和精神慰藉的义务，照顾老年人的特殊需要，不得忽视、冷落老年人。鼓励家庭成员与老年人共同生活或者就近居住。子女因外出务工等原因不能履行赡养义务的，应委托亲属等其他有能力的人代为照顾并妥善安排老年人生活，同时向村（居）民委员会及时、如实报告去向、联系方式等信息。对患有严重疾病、已经丧失自理能力老年人，原则上家庭内部应协商至少留下1名子女在家照料。对不依法履行赡养义务或虐待老年人的子女以及其他赡养（扶养）义务人，村（居）民委员会、为老服务组织、“三老志愿者”或者赡养人（扶养人）所在单位应当督促其依法履行，构成违反治安管理行为的要依法给予治安处罚，构成犯罪的要依法追究刑事责任。

（三）发挥村民委员会作用。发挥村民委员会在农村留守老年人关爱服务中的权益保障作用。村民委员会要在县乡两级政府的统筹协调和组织领导下，做好留守老年人关爱服务的具体工作。一要建立以关爱留守老年人生活为主要职责的为老服务组织，充分发挥农村老党员、老干部和老教师等志愿者的作用，以农村自然村为单位，指定一位养老服务专员，帮助和关心留守老年人。二要将关爱服务纳入村规民约重要内容，增强村规民约对落实赡养（抚养）人责任的约束力，发挥孝亲敬老典型的示范引导作用，推动形成孝敬父母、尊重老人、互帮互助、邻里相亲的良好乡村社会风尚。三要落实定期探访制度，定期上门走访探望，及时了解留守老年人生活和身体状况，将存在安全风险和生活困难的留守老年人作为重点帮扶对象，及时通知并督促其子女和其他家庭成员予以照顾，并提供相应援助服务，同时报告乡镇人民政府。

（四）发挥养老服务组织作用。发挥老年人协会等为老服务组织在农村留守老年人关爱服务中的独特作用。鼓励和引导各级各类涉老社会组织积极参与和组织留守老年人关爱服务，开展老年人喜闻乐见的文体娱乐、教育培训、知识讲座等活动，提供权益维护、互助养老等服务。农村敬老院等养老服务设施可委托给涉老社会组织等社会力量运营管理，具备资质的老年协会可纳入政府购买服务承接主体。

（五）加强农村为老服务机构和设施建设 。发挥农村特困人员供养服务机构和养老服务设施在留守老年人关爱服务中的重要作用。一是推进农村特困人员供养服务机构建设。鼓励有条件的农村特困人员供养服务机构在满足特困人员集中供养需求的基础上，发挥辐射功能，将其提升为具有一定综合能力的区域性养老服务中心，开展面向包括留守老年人在内的社会化服务，为经济困难家庭的高龄、失能和失独独居留守老年人提供住养或上门服务。到 2020年底，苏南、苏中、苏北农村特困人员供养服务机构转型率分别达到60%、50%、40%以上。二是推进县级“虚拟养老院”信息平台建设。开展网上接单、线下服务，开通应急呼叫热线，全天候为农村留守老年人等提供紧急救援服务。三是推进乡镇区域性中央厨房和村居助餐点建设，立足乡镇、村居实际，构建“乡镇中央厨房+村居（社区）助餐点+送餐上门”的助餐体系。四是推进农村互助式养老院建设，通过政策引导、资金扶持，鼓励社会力量利用农村社区用房、撤并学校房屋或租赁村内闲置的民房，按照就近就便、小型多样、功能配套的要求，建立互助式养老机构 、“关爱之家”和小型托老所等养老服务设施，为农村留守老年人等对象提供生活照顾、休闲娱乐、日间休息、短期托养等综合性服务。其一次性建设补贴和运营补贴纳入财政预算支持范围。五是鼓励有条件的乡镇养老服务机构或其他社会组织参与适老洗浴中心建设，并配备供失能老年人洗浴的浴池、冬季洗浴的保暖、供热的设施设备。

发挥农村各类公共服务设施在留守老年人关爱服务中的支持作用。支持农村基层医疗卫生机构提升服务能力，拓展服务范围，为农村留守老年人提供健康管理、基本医疗和长期护理服务。支持乡镇卫生院积极对接健康养老服务需求，提供医养结合服务，鼓励乡镇卫生院定期到养老服务机构开展上门服务，开通应急医疗服务绿色通道，为农村留守老年人等服务对象提供及时便捷医疗服务。支持养老服务机构内设医务室。支持农村综合性文化服务中心、农村社区综合服务设施、老年学校、党员活动室等公共服务设施建设，鼓励各有关部门和组织下沉基层的公共服务项目面向留守老年人开展服务。

（六）落实农村留守老年人关爱制度。要全面落实《关于建立分散供养农村“五保”和城市“三无”对象关爱照料制度的通知》（苏民福〔2015〕15号）和《关于进一步加强重点空巢独居老年人关爱工作的通知》（苏民老龄〔2 016〕3号）等文件要求，督促各方履行关爱职责，落实关爱制度。符合条件的农村留守老年人应全部纳入保障范围，实现应保尽保。落实经济困难的高龄、失能等老年人养老服务、护理补贴制度，逐步扩大补贴范围、补贴标准，重点将农村留守老年人纳入补贴范围并适当提高补贴标准。要立足农村实际和老年人需求，依托乡镇养老服务中心或村居养老服务中心（站），通过政府购买服务方式，为符合条件的留守老年人提供助餐、助洁、助浴、助急和精神关爱等上门服务，以及居家康复护理和医疗健康等服务，确保留守老年人基本生活得到保障。

（七）为留守老年人家庭养老提供支持条件。积极引导和鼓励农村劳动力就地就近转移就业，为留守老年人家庭劳动力返乡创业就业创造条件。各地要加大创业就业扶持力度，开展城乡新成长劳动力技能培训、低收入农户家庭劳动力职业培训和新生代农民工技能提升培训等，为符合条件的低收入农户家庭子女、登记失业的农村就业劳动力开展免费职业培训。要畅通信息渠道、创新方式，大力开展农民工返乡创业就业政策、岗位信息宣传，提高返乡创业就业政策知晓率。精准开展岗位信息服务，结合留守老年人家庭劳动力就业技能和就业意愿等情况，有针对性地开展岗位推荐，实现用工岗位信息服务全覆盖。

（八）促进社会力量广泛参与关爱服务。一要广泛开展关爱农村留守老年人志愿服务。鼓励农村基层组织组建志愿者队伍，完善志愿服务信息网络，建立健全农村志愿服务体系，为志愿服务活动开展提供场所和其他便利条件。引导城市和农村志愿者和志愿服务组织与留守老年人结对帮扶，为留守老年人提供生活照料、生产帮助、精神慰藉、医疗保健、法律援助、安全服务、文化娱乐等关爱服务。探索建立农村志愿服务互助循环机制，通过建立时间银行等方式，支持邻里互助养老，提倡老年人之间的互助服务，鼓励低龄健康老年人为高龄、失能留守老年人提供力所能及的志愿服务。二要探索推动社会工作专业力量参与留守老年人关爱服务。加大农村社会工作专业人才培养力度，支持农村基层组织、为老服务组织根据需要配备使用社会工作专业人才。发挥社会工作人文关怀、助人自助的专业优势，通过设立社会工作站点、政府购买服务等方式，及时为留守老年人提供心理疏导、情绪纾解、精神慰藉、代际沟通、家庭关系调适、社会融入等服务。三要支持社会组织为留守老年人提供关爱服务。落实税费减免等优惠政策，加快孵化培育专业化为老社会服务机构，提升其开展农村留守老年人安全防护、生活照料、紧急援助、康复护理等专业服务的能力。鼓励农村经济合作社、农村电商组织等其他社会力量参与关爱留守老年人。

五、组织保障

（一）加强组织领导。各级党委和政府要高度重视农村留守老年人关爱服务工作，纳入乡村振兴战略实施和脱贫攻坚工作，纳入目标管理绩效考核内容，建立健全工作考核、责任追究和奖惩机制。建立健全党委领导下的政府支持保障、部门协同配合、群团组织积极参与、村民委员会和老年协会发挥骨干作用、社会力量广泛参与的农村留守老年人关爱服务工作机制。

（二）明确各级职责。省级层面出台农村留守老年人关爱服务工作的指导政策，全面部署工作任务，并对各地农村留守老年人关爱服务工作进行绩效考核；市级层面要针对本地区农村留守老年人分布情况进行规划研究，统筹服务资源配置，出台具体实施细则或工作方案，积极推进关爱服务工作实施；县乡两级政府要充分发挥在维护留守老年人权益中的基本职责，建立健全关爱服务工作机制和基本制度；村（居）民委员会要落实工作责任，确保关爱服务真正惠及每一位农村留守老年人。

（三）落实职责分工。公安部门要依法严厉打击侵害留守老年人合法权益的违法犯罪行为，督促、指导乡镇政府落实农村为老设施的消防设施器材建设、日常消防安全管理和老年人消防安全宣传教育工作。民政部门牵头做好工作协调，培养壮大农村养老服务和社会工作专业人才队伍，加强农村养老服务设施建设，将农村留守老年人关爱服务体系纳入农村养老服务体系统筹考虑，并将农村留守老人关爱服务工作纳入年度养老服务体系建设绩效考核内容。司法行政部门要依法为留守老年人提供公共法律服务，做好法治宣传教育、法律援助等相关工作。财政 部门要积极支持农村留守老年人关爱服务工作，完善政府购买服务制度。人力资源社会保障部门要建立健全覆盖城乡居民基本养老保险、基本医疗保险等社会保障公共服务体系，逐步提升社会保障水平。文化部门要依托基层综合性文化服务中心，为农村留守老年人提供丰富多彩的文化服务，丰富老年人精神文化生活。卫生部门要落实基本公共卫生服务项目，为65岁以上农村留守老年人提供健康管理服务，联合民政等部门推进医养结合工作。扶 贫部门要落实脱贫攻坚政策，支持做好低收入留守老年人脱贫工作。老龄工作机构要统筹协调留守老年人关爱工作，培育和发展老年协会，做好留守老年人权益维护，加强孝亲敬老社会宣传与人口老龄化国情教育，推进留守老年人关爱服务与老龄工作、养老服务协调发展。

（四）统筹相关资源。县级以上人民政府要把农村留守老年人关爱服务工作所需经费纳入财政预算。各级财政要优化和调整支出结构，各级福利彩票公益金要加大对农村留守老年人关爱服务项目的支持力度。不断完善基本医疗、基本养老、社会救助、社会福利等社会保障制度，落实相关社会保障政策，切实维护农村留守老年人基本权益。坚持应扶尽扶，精准识别农村低收入人口，将符合条件的农村留守老年人全部纳入建档立卡范围，给与政策扶持，帮助其如期脱贫。探索建立留守老年人关爱服务清单制度，定期梳理发布留守老年人关爱服务项目内容和资源获取渠道，加大政府购买养老服务力度，通过市场化方式，将服务清单的项目交由具备条件的社会组织和企业承担。

（五）做好宣传引导。大力宣传积极老龄化理念，倡导健康生活理念，开展健康生活知识教育，引导留守老年人保持身心健康。加强《中华人民共和国老年人权益保障法》等法律法规宣传，提高子女与其他赡养（抚养）人守法意识，督促落实赡养（抚养）义务。大力弘扬中华民族传统美德，在全社会深入开展敬老、爱老、助老教育，营造全社会正确对待、积极接纳、关心关爱留守老年人的良好环境。及时研究总结与宣传推广各地农村留守老年人关爱服务实践先进经验。各设区市民政部门要会同有关单位，结合当地实际，抓紧出台具体实施细则或方案，建立考评制度，落实配套措施，加快建立和完善农村留守老年人关爱服务工作制度。省民政厅将会同有关部门对各地开展农村留守老年人关爱服务工作进行督查。

江苏省民政厅 江苏省公安厅

江苏省司法厅 江苏省财政厅

江苏省人力资源和社会保障厅 江苏省文化厅

江苏省卫生和计划生育委员会 江苏省扶贫办

江苏省老龄办

2018年10月8日